Влада: ВІДКРИТІСТЬ ДЛЯ СУСПІЛЬСТВА - НОРМА ЖИТТЯ ДЕРЖЕНЕРГОНАГЛЯДУ
Верховна Рада України 13 січня 2011 року прийняла Закон «Про доступ до публічної інформації», який набрав чинності 10 травня 2011 року. Закон став ще одним кроком до забезпечення відкритості та прозорості в роботі державних органів.
Закон України «Про доступ до публічної інформації», так само, як і Закон «Про захист персональних даних», спрямований на забезпечення інформаційних прав громадян і підприємств, а також визначає механізми реалізації цих прав.
Із пропозицією прокоментувати основні питання та норми Закону з огляду на основні завдання та функції Держенергонагляду ми звернулися до Головного державного інспектора Украйни з енергетичного нагляду Володимира Лушкіна.
– Що, на вашу думку, Володимире Андрійовичу, стало передумовою прийняття такого Закону України?
– Відомо, що 9 листопада 1995 року Україна приєдналася до Ради Європи і зобов’язалася дотримуватися обов’язків, що випливають із Статуту Ради Європи, а саме принципів плюралістичної демократії, верховенства права та захисту прав людини і основних свобод усіх осіб, які перебувають під її юрисдикцією. Зокрема, Резолюцією Парламентської Асамблеї Ради Європи від 5 жовтня 2005 року № 1466 «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною» було підсумовано реалізацію ключових реформ, яких Україна потребувала і зобов’язалася здійснити.
На виконання зазначеної Резолюції та з метою забезпечення реалізації положень статті 34 Конституції України стосовно свободи інформації, статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, статті 19 Міжнародного пакту про громадянські й політичні права, а також для забезпечення ефективної реалізації права кожного на свободу вираження поглядів та доступ до інформації, права на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб, Верховною Радою України 13 січня 2011 року були прийняті закони України «Про доступ до публічної інформації» та «Про внесення змін до Закону України» Про інформацію» (нова редакція), які набрали чинності 10 травня 2011 року.
Слід зазначити, що ці два закони тісно пов’язані між собою. Так, у Законі України «Про інформацію» визначені, зокрема, основні принципи, суб’єкти, об’єкти інформаційних відносин в Україні та що саме є інформацією, а також її види. А Закон України «Про доступ до публічної інформації», в свою чергу, визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Питання ефективного врегулювання взаємовідносин у сфері публічної інформації, її прозорості та доступності, має чималий міжнародний досвід і присутнє у національних системах права багатьох країн світу.
– Чи забезпечує, на вашу думку, цей Закон відкритість влади та державних органів?
– Закон України «Про доступ до публічної інформації» (далі – Закон) заслуговує на увагу як проект у системі централізації виконавчої ланки та скорочення логістики пошуку відповідей на нагальні запитання, дає можливість кожному громадянину, незалежно від того, стосується його ця інформація чи ні, отримати будь-яку публічну інформацію щодо рішень, які ухвалюють органи влади або чиновники, щодо мотивацій, з яких вони виходили.
Підкреслюючи підвищення представницької ролі органів виконавчої влади, законодавець закріплює умову надання інформації – запит. Це порівняно новий інститут, оскільки до того цю роль виконувало звернення в редакції Закону України «Про звернення громадян», зокрема в частині абзацу 1 статті 1 зазначеного закону: «Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення». Зазначене право стосується і звернень із правом отримати інформацію, яку цей закон тлумачить як публічну, водночас не змінюючи порядку розгляду звернень та їх комплексної оцінки.
Зокрема, абзац 1 статті 3 роз’яснює, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги, а абзац 3 цієї ж статті трактує поняття заяви (клопотання) як звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності, а клопотання – як письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо. В світлі такої ситуації визначення терміна «запит на інформацію», який наводиться в пункті 1 статті 19 Закону, як прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Іншими словами, з приводу таких міркувань стає зрозумілим взаємоузгодженість та неупередженість дії обох законів, сфера та мета регулятивної політики яких є ідентичною – сприяти покращенню діалогу між владою та суспільством, подолання інформаційного вакууму та суспільної недовіри в соціально-політичному змісті. В практичному розумінні це питання торкається адміністративного упорядкування роботи реорганізованих органів (департаментів, служб, державних підприємств) виконавчої влади після Указу Президента України № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» та усунення негативного іміджу, як в суспільному контексті, так і в принципах роботи, внутрішнього розпорядку останніх. Варто також зазначити, що оформлення листа у відповідну установу/орган виконавчої влади громадянином при зверненні назвою «Заява» принципово змінює засади розгляду останнього, віддаючи лист під юрисдикцію Закону України «Про звернення громадян», що не заборонено пунктом 4 статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» стосовно довільної форми написання запиту і дає можливість відповідному органу або посадовій особі, до якої звертається громадянин застосовувати той закон, який є найбільш прийнятним для виконання ним його службових обов’язків.
Таким чином, у журналістів, як представників четвертої влади, у громадських діячів, які представляють суспільство, у простих громадян, які активно ставляться до своєї громадянської ролі, з’явився надзвичайно потужний інструмент для отримання від чиновників суспільно важливої інформації. Саме така відкритість і запобігатиме проявам корупції.
– Як вплинуло прийняття Закону на діяльність Держенергонагляду?
– З метою забезпечення виконання відокремленими підрозділами Держенергонагляду вимог Закону та Указу Президента України від 05.05.2011 №547/2011, а також керуючись частиною другою статті 102 Конституції України наказом № 86 від 08.08.2011 відокремлений підрозділ «Головдерженергонагляд» затверджено Перелік публічної інформації у відокремлених підрозділах Держенергонагляду та вимоги щодо її оприлюднення. Затверджено Форми для подання запиту до Головдерженергонагляду на отримання публічної інформації та Інструкцію про порядок складання та подання запитів на отримання публічної інформації в Головдерженергонагляді.
Призначено відповідальних:
– за реєстрацію запитів на інформацію, контроль своєчасного надання відповідей на них, а також облік запитів;
– за розгляд, опрацювання, підготовку відповідей на запити щодо інформації, зберігання відповідей на запити, за організацію та забезпечення доступу до публічної інформації.
Форми для подання запиту на отримання публічної інформації розміщено на веб-сторінці Держ-енергонагляду веб-сайту Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.
Вирішується також низка організаційних питань: обладнання в доступних для відвідувачів місцях стендів зі зразками форм запитів на інформацію та інструкціями щодо складання та подання запитів в усній, письмовій чи іншій формах, скриньок для передачі запитів; обладнання місць для роботи запитувачів із документами, що містять публічну інформацію, тощо.
– А чи вся інформація, розпорядником якої є Держенергонагляд, може бути відкритою для пересічного громадянина
– Дійсно, не вся публічна інформація відповідно до Закону може бути надана за запитом або оприлюднена. Як і Закон «Про інформацію», Закон «Про доступ до публічної інформації» розподіляє інформацію на дві категорії: відкриту та з обмеженим доступом. Причому остання містить конфіденційну, таємну та службову інформацію. Ця інформація надається відповідно до режиму і обмежень, встановлених законодавством.
Конфіденційною інформацією є інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб’єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. При цьому не може бути віднесена до конфіденційної інформація, що була отримана або створена розпорядниками інформації.
Таємною інформацією є інформація, доступ до якої обмежується виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя і лише за умови, що розголошення цієї інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам або шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в
її отриманні.
Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю слідства та іншу передбачену законом таємницю.
Службовою інформацією є інформація, що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрішньовідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень, а також інформація, зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
Керуючись вимогами пункту 2 статті 6 Закону, в Держенергонагляді розробляється Перелік відомостей, які становлять конфіденційну та службову інформації. Розроблено і затверджено Інструкцію з питань обліку, зберігання та використання документів та інших матеріальних носіїв, які містять вказані відомості.
– Які засоби інформування громадськості використовує Держенергонагляд і з якими труднощами він стикається?
– Способи доступу до публічної інформації в Законі позначені в ст. 5. До них належать надання інформації за запитами на інформацію, а також систематичне та оперативне оприлюднення інформації в різних джерелах (офіційні друковані видання, офіційні веб-сайти в мережі Інтернет, інформаційні стенди тощо). Держенергонагляд використовує такі засоби інформування громадськості, як надання інформації за запитами, оприлюднення інформації на веб-сторінці Держенерглнагляду веб-сайту Міністерства енергетики та вугільної промисловості України та стендах обладнання в доступних для відвідувачів місцях.
Варто зазначити, що стосовно способу систематичного і оперативного оприлюднення інформації Закон не визначає, яка публічна інформація і в якому джерелі повинна бути оприлюднена. Виняток становить тільки оприлюднення на офіційному веб-сайті розпорядника інформації. На практиці це може викликати труднощі в реалізації положень Закону:
– по-перше, Закон прямо не зобов’язує державні органи та органи місцевого самоврядування створювати свої веб-сайти або друковані видання;
– по-друге, Закон значно скорочує терміни обробки інформаційних запитів та надання запитуваної інформації. За загальним правилом, установленим ст. 20 Закону, відповідь на інформаційний запит повинна надаватися не пізніше п’яти днів із дня отримання запиту. За мотивованим клопотанням особи, що запитує інформацію, відповідь на запит може бути надано протягом 48 годин. Якщо ж відповідь на запит передбачає надання великого обсягу інформації або вимагає проведення пошуку серед великого обсягу даних, то розпорядник публічної інформації може продовжити термін розгляду запиту до 20 днів. При цьому він зобов’язаний повідомити про продовження строків протягом тих же п’яти днів. Водночас обсяг інформації та документів, що підпадають під поняття публічної інформації, яка підлягає оприлюдненню, настільки великий, що технічно забезпечити заявлену Законом оперативність їх оприлюднення буде практично неможливо. Тому важливою гарантією отримання доступу до публічної інформації було б створення спе- ціального підрозділу або призначення окремої відповідальної особи, яка б організовувувала і забезпечувала доступ до публічної інформації.
У практичному сенсі складності можуть виникнути із забезпеченням режиму конфіденційної інформації, оскільки органи державної влади та місцевого самоврядування, якщо володіють такою інформацією, можуть розкривати її тільки за згодою осіб, яким належить така конфіденційна інформація (ч. 2 ст. 7 Закону). Для повноцінної реалізації цієї вимоги держорганам, які отримують інформацію, доведеться запитувати у її власників, чи не відноситься дана інформація до конфіденційної і який режим її розповсюдження. З урахуванням нинішньої практики можна припустити, що працювати це положення Закону в Україні найближчим часом не буде.
Особливу увагу варто приділити інформації, яка не може бути надана на вимогу особи за запитом, що в контексті статті 6 Закону може бути ідентифікована як інформація з обмеженим доступом. Законодавець відносить до такої інформації конфіденційну, службову та таємну інформацію, але не наголошує на комерційній таємниці та науково-технічній інформації, що робить сумнівним рівень захисту такої інформації, яка подається в державні установи згідно з встановленим порядком та вимогами діючого законодавства. Питання набуває особливої гостроти, оскільки відповідно до статті 16 Закону України «Про захист від недобросовісної конкуренції» неправомірним збиранням комерційної таємниці вважається добування протиправним способом відомостей, що відповідно до законодавства України становлять комерційну таємницю, якщо це завдало чи могло завдати шкоди суб’єкту господарювання. З огляду на це, отримання таких відомостей офіційним шляхом відкриває додаткові можливості для операцій, що носять сумнівний характер.
– Що на останок, Володимире Андрійовичу, можете сказати про Закон України «Про доступ до публічної інформації»?
– Прийняття Закону є суттєвим кроком вперед щодо забезпечення відкритості роботи державних органів, у тому числі й Держенергонагляду, та органів місцевого самоврядування. Саме така відкритість і запобігатиме проявам корупції. Громадяни України отримали право по-європейськи легко і швидко одержувати, зокрема, інформацію про те, як працюють органи виконавчої влади і місцевого самоврядування.
Звичайно, на початковому етапі дії Закон навряд чи зможе претендувати на 100%-ву ефективність і реалізацію. Однак, з розвитком практики його застосування, положення Закону будуть зазнавати змін і адаптуватися до реалій. Здебільшого, як працюватиме закон – залежатиме і від активності самих громадян. У них з’являється надзвичайно потужний інструмент для отримання від чиновників суспільно важливої інформації.
Відкритість суспільно важливої інформації та вільний доступ громадян до цієї інформації сприяє захисту прав людини, відкритості роботи влади в країні. Саме це є обов’язковою умовою існування демократичного суспільства.
